《中华人民共和国农产品质量安全法》解读

此次农产品质量安全法修改的背景及其主要内容

全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任岳仲明介绍，2022年9月2日，十三届全国人大常委会第三十六次会议全票赞成的表决结果通过了新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》，于2023年1月1日起施行。农产品是指来源于种植业、林业、畜牧业、渔业的初级产品，主要是食用农产品，正如你所说的，它事关老百姓吃得安全、放心的大事，全社会都很关注。

农产品质量安全法是2006年制定的，2018年对个别条款进行了修正。这些年，我国农产品质量安全态势总体向好，主要农产品例行监测合格率稳定保持在97%以上。应当说这部法律发挥了重要作用。但是，农产品质量安全还存在一些问题和短板，人民群众对农产品农药兽药残留超标、重金属超标、非法添加有毒有害物质等问题非常担心。党中央高度重视农产品质量安全工作，习近平总书记指出用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”“四个最严”的要求，确保人民群众“舌尖上的安全”。2018年，全国人大常委会开展农产品质量安全法执法检查，指出一些条款已明显不适应当前农产品质量安全监管形势，操作性不强、实施难度大，存在处罚过轻、违法成本太低等问题。一些全国人大代表提出修改农产品质量安全法的议案。全国人大常委会将修改农产品质量安全法列入本届全国人大常委会立法规划和相关立法计划。

司法部、农业农村部抓紧研究对法律的全面修改工作，于2021年10月，国务院提请全国人大常委会第三十一次会议初次审议了农产品质量安全法修订草案，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在广泛征求意见、深入调查研究的基础上，根据常委会审议意见和各方面的意见，与有关部门反复研究协调，提出向全国人大常委会会议审议农产品质量安全法修订草案修改稿。2022年6月、9月全国人大常委会第三十五次、第三十六次会议连续审议，三审通过了修订后的农产品质量安全法。修订后的农产品质量安全法贯彻落实党中央决策部署，按照“四个最严”的要求，完善农产品质量安全监督管理制度，回应社会关切，做好与食品安全法的衔接，实现从田间地头到百姓餐桌的全过程、全链条监管，进一步强化农产品质量安全法治保障。

（一）压实农产品质量安全各方责任。把农户、农民专业合作社、农业生产企业及收储运环节等都纳入监管范围，明确农产品生产经营者应当对其生产经营的农产品质量安全负责，落实主体责任；针对出现的新业态和农产品销售的新形式，规定了网络平台销售农产品的生产经营者、从事农产品冷链物流的生产经营者的质量安全责任，还规定了农产品批发市场、农产品销售企业、食品生产者等的检测、合格证明查验等义务，明确各环节的责任。同时，地方人民政府应当对本行政区域的农产品质量安全工作负责，对农产品质量安全工作不力、问题突出的地方人民政府，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈、要求整改，落实地方属地责任。

（二）强化农产品质量安全风险管理和标准制定、实施。农产品质量安全工作实行源头治理、风险管理、全程控制的原则，在具体制度上，通过农产品质量安全风险监测计划和实施方案、评估制度等，加强对重点区域、重点农产品品种的风险管理。适应农产品质量安全全过程监管需要，进一步明确农产品质量安全标准的范围、内容，确保农产品质量安全标准作为国家强制执行的标准的严格实施。

（三）完善农产品生产经营全过程管控措施。一是，加强农产品产地环境调查、监测和评价，划定特定农产品禁止生产区域。二是，对农药、肥料、农用薄膜等农业投入品及其包装物和废弃物的处置作了规定，防止对产地造成污染。三是，对农产品生产企业和农民专业合作社、农业社会化服务组织作出针对性规定，建立农产品质量安全管理制度，鼓励建立和实施危害分析和关键控制点体系，实施良好农业规范。四是，建立农产品承诺达标合格证制度，要求农产品生产企业、农民专业合作社、从事农产品收购的单位或者个人按照规定开具承诺达标合格证，承诺不使用禁用的农药、兽药及其他化合物且使用的常规农药、兽药残留不超标等。同时，明确农产品批发市场应当建立健全农产品承诺达标合格证查验等制度。五是，对列入农产品质量安全追溯名录的农产品实施追溯管理。鼓励具备条件的农产品生产经营者采集、留存生产经营信息，逐步实现生产记录可查询、产品流向可追踪、责任主体可明晰。

（四）增强农产品质量安全监督管理的实效。一是明确农业农村主管部门、市场监督管理部门按照“三前”、“三后”（以是否进入批发、零售市场或者生产加工企业划分）分阶段监管，在此基础上，强调农业农村主管部门和市场监督管理部门加强农产品质量安全监管的协调配合和执法衔接。二是，明确农业农村主管部门建立健全随机抽查机制，按照农产品质量安全监督抽查计划开展监督抽查。三是，加强农产品生产日常检查，重点检查产地环境、农业投入品，建立农产品生产经营者信用记录制度。四是，推动建立社会共治体系，鼓励基层群众性自治组织建立农产品质量安全信息员工作制度协助开展有关工作，鼓励消费者协会和其他单位或个人对农产品质量安全进行社会监督，对农产品质量安全监督管理工作提出意见建议；新闻媒体应当开展农产品质量安全法律法规和知识的公益宣传，对违法行为进行舆论监督。

（五）加大对违法行为的处罚力度。与食品安全法相衔接，提高在农产品生产经营过程中使用国家禁止使用的农业投入品或者其他有毒有害物质，销售农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质超标的农产品的罚款处罚额度；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，考虑到我国国情、农情，对农户的处罚与其他农产品生产经营者相比，相对较轻。

这次修订农产品质量安全法明确提出实施农产品质量安全承诺达标合格证制度，出于什么考虑，下一步如何落实？

农业农村部农产品质量安全监管司司长肖放介绍，信用承诺是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。推进承诺达标合格证制度是党中央、国务院作出的决策部署，是顺应新形势新要求，加强农产品质量安全工作的重要制度创新。农业农村部从2016年开始在部分省试点，2019年开始在全国试行，在实践中不断完善这项制度。这次修订农产品质量安全法，对农产品生产者开具、收购者收取保存和再次开具、批发市场查验承诺达标合格证做出了具体规定，明确了法律责任，进一步确立了这项制度在农产品质量安全工作中的长期性、基础性地位。之所以要把这项制度上升为法定制度，主要有三方面考虑。一是更好落实生产者主体责任。食品安全，首先是“产出来”的。确保农产品质量安全，最关键的是生产者切实落实主体责任，特别是在农产品生产过程中严格执行投入品使用等强制性规定，保证销售的农产品符合国家质量安全强制性标准，是生产者必须做到的底线要求。修订后的农产品质量安全法要求生产者在自控自检的基础上开具承诺达标合格证，把生产者落实主体责任的内在要求具体体现出来了。二是更好促进产地与市场有效衔接。农产品“从农田到餐桌”要经过诸多环节，确保流通中的农产品来源可溯、去向可追，是实现质量安全责任追究的前提条件。承诺达标合格证既包含农产品的质量安全信息，也包含生产者的具体信息，从事农产品购销的各类主体据此可说清所经营农产品的来源。三是增加一道质量安全防线。生产者和对农产品进行混装或分装销售的收购者在每批次产品上市时开具承诺达标合格证，承诺不使用禁用的农药、兽药及其他化合物，承诺使用的常规农药、兽药残留不超标，有利于把自警自律融入日常。从事农产品购销的各类主体建立收取保存和查验承诺达标合格证的制度，有利于对农产品生产者落实主体责任形成常态化的倒逼机制。根据承诺达标合格证上的相关信息，有关部门可以实施更有效、更精准的监管，社会各方面可以更方便的行使监督权力。这些自律、他律和国律的力量汇聚起来，是一道新的质量安全防线。

总的看，这项制度已经进行了广泛试点，各地积累了较为丰富的实践经验，相关农产品生产主体对制度内涵有了较为充分的了解，这次制度入法，为全面实施奠定了更好的基础。下一步，我们将重点抓好三方面。一是总结试行经验，会同有关部门抓紧制定农产品质量安全承诺达标合格证管理办法，细化适用范围、承诺内容、开具方式样式以及收取保存和查验等方面的具体要求，为各地规范实施这项制度提供依据。二是与市场监管等部门密切协作，根据职责分工督促指导相关主体建立健全内部管理制度，落实开具、收取保存和查验等要求。三是将承诺达标合格证制度与农产品质量安全追溯制度一体推进、相互促进。这次修法还明确要建立农产品质量安全追溯目录，对列入目录的农产品实施追溯管理。承诺达标合格证有效解决了产地和市场衔接问题，打通了最关键的节点，对实施追溯管理是重要的基础支撑。

近年来，党中央多次对绿色农业、农业高质量发展作出部署。此次修订农产品质量安全法，在这方面有哪些体现？ 

农业农村部农产品质量安全监管司司长肖放介绍，习近平总书记强调要走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，这为新发展阶段推进质量兴农、绿色兴农、品牌强农指明了方向。本次修法围绕增加绿色优质农产品供给、提升农业质量效益竞争力等重点任务，强化了三个方面举措：一是突出标准化生产。明确了农产品质量安全标准的范围，对健全标准体系、推动按标生产、建立质量管理制度、开展标准化示范创建等方面作了规定，鼓励和支持实施危害分析和关键控制点体系和良好农业规范等。通过强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，促进各项绿色生产技术和质量管理要求落实落地。二是突出品质提升。对标高品质生活需求，鼓励选用优质品种，采取绿色生产和全程质量控制技术，提升农产品品质，打造农产品精品品牌。同时支持冷链物流基础设施建设，健全有关标准规范和监管保障机制，使产地的“好产品”转化为消费者口中的“好味道”。三是突出质量标志管理。首次在法律层面提出了绿色优质农产品这一提法，鼓励符合条件的农产品生产经营者申请农产品质量标志，明确加强地理标志农产品保护和管理，为培育农业精品品牌、促进优质优价提供支撑。下一步，将顺应农产品需求由“有没有”向“好不好”转变这一时代要求，以农业生产和农产品两个“三品一标”为工作抓手，对绿色、有机、地理标志等优质农产品加强全链条监管、质量追溯和信用管理，通过“产出来”“管出来”一起抓、“保安全”“提品质”同步推，让农产品既要产的出、产的优，也要卖得出、卖得好，切实守护人民群众“舌尖上的幸福”。

农产品质量安全是“产出来”，更是“管出来”的，尤其要夯实“最初一公里”。请问新修订的农产品质量安全法在压实基层监管责任，提高基层监管能力，确保“最初一公里”农产品质量安全方面，作了哪些规定？

农业农村部农产品质量安全监管司司长肖放介绍，农产品质量安全法的调整对象分散在广大乡村，田间地头、养殖场户、鱼池鱼塘是我们工作的主阵地。压实监管责任的“最后一公里”，抓好监管工作的“最初一公里”，关键在基层，特别是乡镇不能短腿。这次修订农产品质量安全法，明确乡镇政府应当落实农产品质量安全监督管理责任，协助上级人民政府及其有关部门做好农产品质量安全监督管理工作；鼓励和支持基层群众性自治组织建立农产品质量安全信息员工作制度，协助开展有关工作。这些规定对于推动提升乡镇监管能力、夯实农产品质量安全工作基础具有十分重要的意义。

这些年来，各地认真贯彻党中央、国务院决策部署，加强乡镇农产品质量安全监管能力建设，全部“菜篮子”产品生产大县的乡镇都明确了农产品质量安全监管机构。去年以来，农业农村部在全国推进乡镇农产品质量安全网格化管理，推动构建“区域定格、网格定人、人员定责”管理机制，目前已落实乡镇监管人员7.6万人，村级协管员42万人。下一步，将重点抓好三个方面。一是强化考核约束和政策支持，推动地方政府进一步落实属地责任，确保所有涉农乡镇在农产品质量安全监管方面事有人管，活有人干。二是深入推进乡镇网格化管理，进一步健全乡镇监管员和村级协管员、信息员队伍，高效提供生产技术服务，常态化开展巡查检查，强化农产品上市前速测抽检。三是强化典型示范引领，通过农安卫士、星级乡镇监管机构等典型选树活动，激发基层干事创业活力。